Prestatiesturing is een vast onderdeel van de bedrijfsvoering van gemeenten. Zij moeten in prestatiebegrotingen laten zien of zij de oorspronkelijke beleidsdoelstellingen hebben behaald. Dat presenteren zij aan de hand van cijfers. Op grond daarvan kunnen zij ervoor kiezen beleid ongewijzigd voort te zetten dan wel aan te passen. Cijfers zijn echter minder eenduidig dan ze op het eerste gezicht lijken. Om een voorbeeld te geven: als er in een wijk minder overlast is, wil dat niet per definitie zeggen dat het handhavingsbeleid van de politie is verbeterd. De oorzaak kan ook zijn dat een paar discotheken hun deuren hebben gesloten, waardoor er minder uitgaanspubliek is.

Om inzicht te bieden in deze problematiek heeft Nicis Institute samen met de TU Delft, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)en de gemeenten Haarlem, Amsterdam en Schiedam onderzoek gedaan naar prestatiesturing. Tijdens verschillende workshops hebben Hans de Bruijn en zijn collega-onderzoeker dr. Milou Beerepoot van de TU Delft wetenschappelijke kennis aangeleverd. De steden brachten hun praktijkervaringen en vragen in. Het onderzoek, gecoördineerd door Nicis Institute, is in 2008 begonnen en onlangs afgerond.

Valkuilen
De Bruijn vertelt over de achtergrond van het onderzoek: “Het doel was inzicht te bieden in de meetmethodes en in de dynamiek en ontwikkeling van dit soort systemen. Prestatiemetingen kunnen leiden tot goed en tot pervers gebruik. Hoe kun je op een zinvolle manier omgaan met prestatiesturing? Dat was de centrale vraag.” Volgens de wetenschapper kent prestatiemeting vele valkuilen. “Eén daarvan is inputoptimalisatie. Een bekend voorbeeld is het selecteren aan de poort door onderwijsinstellingen,waardoor outputcijfers er als vanzelf beter uit komen te zien. Het kan verlies aan innovatie betekenen. Innoveren is experimenteren en daarbij loop je het risico dat je de cijfers niet haalt als je de prestaties meet. Daardoor durf je bij voorbaat al niet meer."

Volgens De Bruijn is deprofessionalisering een andere valkuil. Bijvoorbeeld: een politieagent deelt alleen maar bonnen uit, omdat hij zijn jaarlijkse tax moet halen, maar hij denkt er verder niet bij na of het zinvol is. De hoogleraar: 'Ook leiden prestatiemetingsystemen tot veel bureaucratie en kosten. Het is vrij prijzig om die systemen te onderhouden." Een gevaar schuilt volgens de onderzoeker ook in het uitdijen van het systeem. Het begint vaak eenvoudig, maar er worden steeds meer elementen bij betrokken. Daardoor wordt het steeds ingewikkelder. Een simpel voorbeeld is het meten van files. In plaats van alleen de lengte wordt nu ook de invloed van het weer erbij betrokken. De Bruijn noemt dat het ‘mushroomeffect’.

Werkelijkheid
Afgezien van al deze negatieve effecten is in de ogen van de onderzoeker het voornaamste probleem van prestatiemeting dat de cijfers op zich niets zeggen over de kwaliteit van het gevoerde beleid. De getallen onthullen niet de werkelijkheid die erachter schuil gaat. Om een voorbeeld te geven: de files op de wegen zijn het laatste jaar verminderd. Belangrijkste oorzaak is de afname van het vrachtverkeer door de economische recessie. Als de economie weer aantrekt, nemen ook de files weer toe. Het zegt dus niets over de kwaliteit van het verkeersbeleid.

Dit alles leidt tot de vraag of prestatiemeting überhaupt wel zinvol is. De Bruijn: “Een positief aspect is dat prestatiesturing goed communiceert. Cijfers komen heel duidelijk over. Het is ook een prikkel tot presteren. Cijfers kunnen een sense of urgency  creëren. Als het gaat om veiligheid was de one liner in Rotterdam een tijdje dat de stad onderaan alle lijstjes staat. Dat droeg bij aan het gevoel van urgentie. Cijfers zijn soms een goede manier om achter de werkelijkheid te komen. Het is de blikopener om de black box te openen."

Hij vindt de discussie over voor- en nadelen ook niet zo interessant. "Ieder systeem kent die. Het gaat om de vraag wanneer de nadelen gaan domineren. Dat gebeurt als je aan het wel of niet halen van het cijfer een te hoge beloning of straf aan hangt. Dat is een prikkel voor manipulatie.”

Handleiding
Nicis, de TU Delft, BZK en de deelnemende steden hebben nu een handleiding opgesteld, waarin ze verschillende suggesties doen voor een zinvol gebruik van prestatiesturing. Doe een ‘bijsluiter’ bij de cijfers, luidt een van de adviezen. Cijfers geven informatie, maar spreken niet voor zich. Toelichting is onontbeerlijk. Beleidsmakers moeten kijken naar de verklarende factoren achter de cijfers. Een andere aanbeveling luidt: houd het simpel. Betrek er niet te veel bij en beperk het tot kernindicatoren. Volgens De Bruijn is ook de presentatie belangrijk. “Hoe gebruik je de cijfers naar het publiek toe? Hoe maak je de resultaten politiek relevant? Ook doen wij aanbevelingen voor strategieën om perverse effecten tegen te gaan.”

Factsheet
De vorm die de onderzoekspartners hebben gekozen voor de presentatie van de onderzoeksbevindingen, is opmerkelijk te noemen. De uitkomsten worden niet opgetekend in een lijvig rapport, maar komen in een digitale factsheet te staan . Deze wordt eind juni op de website van Nicis Institute gepubliceerd. Belangstellenden kunnen dan de slides’ die ze interessant vinden eruit plukken. Ook is het mogelijk informatie toe te voegen. “Dat past goed bij het praktische karakter van dit onderzoek”, aldus De Bruijn.